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天然气管网建立完善运营机制是当务之急
作者: 来源: 中国能源报 发布时间: 2020-01-08


  长期以来,我国采取由中石油、中石化和中海油三大国有石油公司负责运营全国天然气管网的模式,并且取得了显著成绩。截至2018年,我国天然气管道总里程近10.8万千米,管输能力超过3600亿立方米。然而,这种由企业运营国家级管网的方式毕竟是企业行为,不是国家统一协调运营管理行为;而且管网里程不断增加和覆盖范围不断扩大,对管网建设、运营和管理方式的要求不断提高,新问题层出不穷,原有的运营和管理模式显然已经落伍,亟需改革现有的管网建设和运营模式,而成立国家管网公司恰好就是一种较好的解决方式。但国家管网公司首先要解决以下几个问题:

  天然气保供责任划分

  首先,上游供气企业作为主要的资源供应商,仍将承担主要保供责任(季节调峰与月调峰)。

  其次,相对于上游供气主体所承担的保供责任,国家管网公司应该承担管道平稳运营的责任。建议将部分与管网运营有关的储气库划归国家管网公司,其余储气库及接收站资产仍然归上游供应企业,划拨给国家管网公司的储气库按照“准许成本加合理收益”核定成本,并在管输费中收取储气设施使用费率。当然,还可以允许国家管网公司根据需要建设储气设施,新建储气设施的费用也应受国家监管,且与管输费单独核算。制定专门的储气服务费,用户可根据需求向国家管网公司购买储气服务。

  最后,考虑到短期内资产无法全部从中国石油、中国石化和中国海油划转至国家管网公司,建议由中国石油、中国石化、中国海油和国家管网公司共同承担管网应急保障责任,待资产划转完成后再由国家管网公司承担相应责任。

  容量预留和管容分配

  国家管网公司成立后,上游企业势必将已签署的管道容量迁移到国家管网公司,这显然对城市燃气企业、市场新进入者不公平。目前的情况是中石油、中石化和中海油将管容占满的可能性极大,即使其他企业找到了气源,也会因为申请不到管容而无法实现把气送到最需要的区域。应该说管网公平开放是针对全部的市场参与者,上游企业原有的气量也要重新参与到管容分配中来,而不是仅仅针对富余的部分开放。

  关于容量预留,根据美国、英国等国家的经验,在天然气市场化改革进入到管网第三方准入阶段改革期间,均要求原有的上游企业让渡部分管网容量给予下游企业以及新的市场进入者。英国的做法是要求上游企业让渡20%的份额给予其他企业,欧盟的做法是把管容的30%预留出来。因此,建议所有市场参与者重新分配管容。国家可以将现有主要的作业者容量予以保持,拿出其余10%—20%的份额来给予其他非中国石油、中国石化和中国海油的市场主体。未来再逐步降低上游企业所占管容比例并进一步释放容量空间,最终只保留保民生部分容量。

  关于管容分配。考虑到上游企业的保供责任较大,建议在监管机构的核准下,中石油、中石化和中海油的保供气量可以豁免向第三方开放;剩余容量通过交易平台进行市场化分配,过渡期结束后所有容量均采取市场化手段进行分配。传统上,管容分配的原则主要有价高者得和“价格优先、先到先得”两种。就价高者得定价机制而言,气源和容量如果都是竞拍,对于托运方来说,价格如何顺下去是主要挑战。

  同时,价高者得定价机制会导致国家管网公司获得超额收益,这部分收益应该通过费率调整返回给用户,但是政府是否具备这个监管能力还是未知数;就价格优先、先到先得定价机制而言,似乎更公平一些,因为对于恶意高价竞拍主体,市场本身就具有惩罚机制。

  管输费应由单一费率制度变为两部制

  目前,国内天然气管输实行单一费率制度,即按不同运距制定不同档次的费率标准,将管输企业应收取的固定管输费和变动管输费均通过用户实际使用的管输量收回。此计算方法不太符合管道输送业的特点,会造成用户负担不合理、管输能力得不到充分利用等问题。国家管网公司即将成立,考虑到天然气管道运输过程中对容量和实际运输量的需求不同,单一管输费的方式已经无法满足未来国家管网公司的运营需要和天然气市场的发展要求,为了保证管道设施基本回报不受市场波动影响,兼顾气源竞争的公平性、提高管输使用效率及合理控制费率水平,建立“两部制”价格机制是一种较为现实的选择。

  “两部制”更适应天然气市场的需求,体现用户与管输企业权利与义务对等,用户之间对管输成本公平负担,有利于充分利用管输能力;而管输能力的充分利用又有利于提高管输系统负荷、降低单位输气量成本,进而降低管输价格水平。与此同时,充分利用管输能力也是国家管网公司取得合理投资回报的基础。

  运营信息披露应进一步透明公开

  信息公开的目的是解决国家管网公司和用户之间的信息不对称,方便用户据以制定天然气购销计划、申请基础设施服务,也方便监管机构对天然气基础设施的使用情况进行监管。目前,《油气管道设施公平开放监管办法(试行)》规定剩余服务能力为保密信息,仅向国家能源局及其派出机构报送,向提出申请的上下游用户披露,获知该信息的上下游用户承担保密责任。实际上对剩余服务能力进行保密既不可行,也不合理。

  国家管网公司成立后,首先,企业的天然气管网等基础设施的接入标准、输送价格、申请接入条件、受理流程等信息相对稳定,没有必要每季度公布,但是应该在相关信息平台上随时可以查阅,有修改时才需要再次公布。其次,天然气管网设施运营情况包括运营企业名称、最大输送能力、接收和分输点等信息,相对稳定而且没有必要保密,应当由承运人在信息平台予以公布而无须申请获得。最后,剩余服务能力是滚动变化的信息,承运人应当每日公布,无需用户申请获得而且无需保密,以便用户据以安排气源和基础设施服务采购计划。